通向COP28的中美气候政策选择

导读

在全球气候危机不断加速演进，全球气候治理进程进入关键变革期的历史节点，《联合国气候变化框架公约》第28次缔约方会议（COP28）将于今年11月底举行，中美两国的气候外交政策选择将具有深远的历史意义。两国应在相互尊重、对等互惠基础上展开气候对话与合作，合力保护人类共同的地球家园。

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作者：唐新华

清华大学国际关系研究院副研究员

《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）第28次缔约方会议（COP28）将于今年11月底在阿联酋迪拜举行，COP28将对缔约方应对气候变化国家自主贡献承诺与行动进行全球盘点，并根据《巴黎协定》目标谈判制定增强行动计划。在全球气候危机不断加速演进，全球气候治理进程进入关键变革期的历史节点，中美两国的气候外交政策选择将具有深远的历史意义。从拜登政府执政以来，美国的气候政策重心在于塑造美国领导力，争夺气候权力，构建绿色联盟，推进气候安全战略，重塑绿色规则。拜登政府积极与中国开展气候合作的主要驱动因素在于国内政治需要。2021年4月，拜登在就任美国总统后不久便急于借举办“领导人气候峰会”，快速提升美国在气候议题上的话语权，遂积极与中国展开气候对话；2023年下半年，美国政治周期再次进入大选季，拜登希望能够与中国达成一些气候合作成果。
美国作为发达国家中的最大的排放经济体，在真正应对全球气候危机的国际气候行动上乏善可陈，包括履行气候资金、损失损害资金、绿色技术转让等方面。相反，美国不断地扩展、夯实绿色联盟版图，在小多边平台上频繁抛出各种气候治理规则，如“净零政府倡议”“绿色航运走廊”“气候俱乐部”“全球甲烷减排承诺”等，目的在于绕开基于UNFCCC和《巴黎协定》的联合国多边治理框架，不断侵蚀“共同但有区别责任原则”（简称“共区原则”）的气候治理基石。

图片来源：东方IC‍‍‍‍‍‍

此外，美国还将利用COP28的重要契机，进一步削弱“共区原则”，迫使广大发展中国家与发达国家在相同标准下提交新“国家自主贡献”（NDC）和承担损失与损害资金规模，从而达到重塑气候治理新规则的目标。因此，当前美国政府的对华气候外交政策中，竞争面远大于合作面，美国对华战略竞争对未来中美展开建设性气候合作带来新挑战。第一，美国对华展开的系统性战略竞争直接影响中美气候合作的稳定性。2022年，拜登政府任内首份《国家安全战略》将中国定义为“美国最重要的地缘政治挑战”，强调要建立最广泛的国家联盟，采用以意识形态划线的“双轨制”塑造国际战略环境，并称将利用其所有国家力量要素战胜战略竞争对手。拜登政府出于气候危机的全域性和长期性，将气候变化议题上升至美国国家安全与外交政策的中心地位，这必将对国际格局和全球秩序带来深刻变革。美国气候战略一方面在于在绿色金融权力、绿色创新、气候安全中争夺国际权力；另一方面，美国积极以气候外交为平台，塑造非对称的战略竞争环境。
第二，美国立法机构炮制“终止中国发展中国家地位法案”，威胁中美气候合作的基础。2023年3月27日，美国国会众议院通过了一项旨在剥夺中国“发展中国家”地位的立法草案。这一法案对全球气候治理体系带来重大冲击，直接威胁UNFCCC和《巴黎协定》中发达国家和发展中国家在应对气候变化方面具有“共区原则”的国际共识基石。该法案的目的在于逃避美国作为排放最大的发达国家的历史减排责任，并转嫁减排义务至广大发展中国家身上。

图片来源：新华社

第三，美国联合盟友发起的“经济安全”政策扰乱了全球清洁供应链稳定。2023年5月举行的G7峰会发布了《G7经济韧性与经济安全声明》，标志着美国在亚太地区依托联盟伙伴关系，以“经济安全”为旗号，围绕关键供应链、清洁能源经济等领域全面展开对华战略遏制措施。构建新的供应链联盟是美国推进“经济安全”的基础，清洁能源供应链涵盖了清洁能源、绿色基础设施等方面。美国与其盟友合作推进“清洁经济”，启动了“美日气候伙伴关系”“日美清洁能源和能源安全倡议”“战略清洁能源伙伴关系”等。为了建立清洁能源供应链规则壁垒，美日印澳“四方安全对话”（QUAD）宣布了清洁能源供应链联合原则。这些清洁能源供应链联盟和规则将对中国的绿色技术产品产生挤出效应，“经济安全”战略目标之一就是挤压中国清洁能源等在净零经济全球价值链中的位置和空间。
第四，美国在“印太地区”推进气候安全，搅动地区安全格局。气候安全对国际安全的核心驱动效应日益凸显，美国正以“气候安全”为中心，积极重塑国际安全体系。美国在其“印太战略”的五大支柱之一“弹性”中提出，要与盟国及合作伙伴一起降低区域对气候变化和环境退化影响的脆弱性，建立区域抵御21世纪跨国威胁的能力。2022年5月，QUAD发表声明，首次提出“印太海域态势感知伙伴关系”。名义上，其目的是为合作伙伴提供应对气候和人道主义事件及保护其渔业的能力，但实质上是为了跟踪监控竞争对手国家航运和其他海上军事活动，通过融合建立起印太海上态势感知的信息集成，为四国在印太地区建立集体防御和安全协同行动提供基础设施支撑。因此，从印太海域态势感知伙伴关系、印太地区人道主义援助和救灾四方伙伴关系，再到发起抗灾基础设施联盟倡议，美国正以气候安全援助和复原力建设为支点，积极建设以气候安全为中心的非传统安全架构。

图片来源：视觉中国

美国在以上四个方面的政策，为中美开展气候务实合作构成了重大阻碍和挑战。中美能否建立可持续的气候合作关系，美国的气候战略与外交政策是最大的不确定因素。习近平主席不久前在北京会见美国国务卿布林肯时指出，大国竞争不符合时代潮流，更解决不了美国自身的问题和世界面临的挑战。任何一方都不能按照自己的意愿塑造对方，更不能剥夺对方正当发展权利。因此，美国及时调整相关战略与政策，是推进中美气候合作的前提。气候危机是人类在21世纪面对的最大共同安全威胁，COP28是全球气候治理进程迈向新阶段的关键节点，中国等广大发展中国家维护基于联合国框架的气候治理秩序的任务更加艰巨和迫切。如果美国政府能够调整当前的气候战略和气候外交政策，在全人类共同利益和价值体系下开拓新的合作空间，中美气候合作将不仅是中美关系的“稳定器”，更是国际安全和全球可持续发展的“定盘星”。
全球气候危机的“灰犀牛”仍在加速到来，携手应对气候危机是中美两国合作解决人类21世纪时代命题的重要使命。未来十年是决定人类21世纪生存、安全、发展的关键时间窗口。唯有相互尊重、良性互动、拓展合作空间，才能维护国际安全和人类可持续发展。

图片来源：新华社‍‍‍

中国已发布《全球安全倡议概念文件》，提出共同、综合、合作、可持续的安全观，倡导以共赢思维应对复杂交织的安全挑战，推动国际社会携手为动荡变化的时代注入更多稳定性和确定性，实现世界持久和平与发展。美国需从维护全球可持续安全的高度，秉持和践行中美领导人的“两个原则共识”——即中美关系的极端重要性和反对打“新冷战”，尊重各自国情和发展阶段，以UNFCCC和《巴黎协定》为基础，避免意识形态分歧冲击双边气候合作。未来中美两国可在构建更加公平合理、合作共赢的国际气候治理体系、实现人与自然和谐共生、加速全球绿色创新转型、共建地球生命共同体等维度全面开拓气候合作新空间。具体而言，两国可在COP28推进《巴黎协定》准确、全面、有效落实，大力扩展中美两大清洁能源市场联通和净零技术合作，达成中美清洁供应链合作共识，共同维护全球清洁能源供应链体系的稳定性和完整性。中美两国若能抓住21世纪20年代的关键十年窗口期，在各领域强化气候行动，进一步拓宽气候合作空间，增强战略对话沟通，共同维护以UNFCCC和《巴黎协定》为基础的全球气候治理体系的稳定运行，将推动全球生态文明可持续繁荣，合力保护人类共同的地球家园。

图片来源：中国日报

本文英文版标题为 "Rising above differences"

责编 | 宋平 刘夏

编辑 | 张钊

实习生庄舒涵、陈雨舒亦有贡献

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